Czyjego podpisu brakuje pod Traktatem z Lizbony?

Przy okazji sporu o treść instrukcji na szczyt UE przygotowanej przez rząd dla Prezydenta szef jego Kancelarii Piotr Kownacki stwierdził, że ratyfikacja należy do prerogatyw Prezydenta. I po raz kolejny minął się z prawdą.

Co więcej w tym kierunku brnie też sam Lech Kaczyński: „jeśli chodzi o ratyfikację Traktatu Lizbońskiego to jest to zupełnie inna sprawa”. „To jest w ogóle moje uprawnienie, więc instrukcja rządu w sprawie ratyfikacji traktatu może budzić zasadnicze wątpliwości”.

Przypomnijmy więc, iż tzw. prerogatywami nazywa się samodzielne uprawnienia Prezydenta RP wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja RP stanowi, iż co do zasady Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem (por. art. 144 ust. 2 Konstytucji). Natomiast samodzielne uprawnienia Prezydenta sprowadza do wyjątku w postaci listy prerogatyw określonej w art. 144 ust. 3. Tym samym Prezydent może podjąć ważną decyzję w zakresie przyznanych mu prerogatyw a poza nim tylko za zgodą Premiera wyrażoną przez kontrasygnatę.

Jak łatwo samemu się przekonać na liście prerogatyw Prezydenta nie znajdziemy ratyfikacji umów międzynarodowych (w tej kwestii nie ma wątpliwości nawet ulubiony w Kancelarii Prezydenta prof. Sarnecki), co jest zresztą całkiem zrozumiałe w sytuacji gdy Konstytucja powierza prowadzenie polityki zagranicznej Radzie Ministrów.

Tym samym ratyfikacja Traktatu z Lizbony będzie wymagała potwierdzenia podpisu Prezydenta przez Premiera. Instrukcja rządu w tym zakresie jest całkowicie na miejscu bowiem to Prezes Rady Ministrów przez potwierdzenie podpisu Prezydenta bierze odpowiedzialność za ratyfikację Traktatu.

Jeśli ktoś jeszcze miałby wątpliwości co do kontrasygnowania ratyfikacji – poniżej przykład ze schyłkowej IV RP.

Więcej w sprawie kontrasygnaty w moim wcześniejszym wpisie „Prezydent ubezwłasnowolniony częściowo”.

Prezydent ubezwłasnowolniony częściowo

Prezydent RP Lech Kaczyński postanowił ostatnio udzielić wykładu z dziedziny prawa konstytucyjnego. Koncentrując się rzecz jasna na swoich uprawnieniach korzystał chyba z innej Konstytucji więc pozwolę sobie uzupełnić jego wywód w oparciu o Konstytucję RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Przy całym politycznym znaczeniu wiązanym z wyborami Prezydenta mało kto zadaje sobie trud żeby sprawdzić, że zakres uprawnień przyznanych mu w tzw. Konstytucji Wielkanocnej jest dość ubogi. Co więcej, tylko wybrane z nich może on wykonywać samodzielnie, bez potwierdzenia przez Prezesa Rady Ministrów. Te wybrane samodzielne uprawnienia Prezydenta są tradycyjnie nazywane prerogatywami.

Konstytucja RP stanowi, iż co do zasady Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem (por. art. 144 ust. 2 Konstytucji). Natomiast samodzielne uprawnienia Prezydenta sprowadza do wyjątku w postaci listy prerogatyw określonej w art. 144 ust. 3. Tym samym Prezydent może podjąć ważną decyzję w zakresie przyznanych mu prerogatyw a poza nim tylko za zgodą Premiera wyrażoną przez kontrasygnatę.

Konstytucja wprost wiąże kontrasygnatę z wzięciem odpowiedzialności przez Premiera poprzez zatwierdzenie przez niego decyzji Prezydenta, który nie ponosi odpowiedzialności przed Sejmem. Ta zasada obowiązuje również w stosunku do kompetencji kreacyjnych Prezydenta tj. powoływania przez niego osób na dane stanowiska.

Zgodnie z katalogiem prerogatyw zawartym w art. 144 ust. 3 Prezydent może bez kontrasygnaty powoływać Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji , szefa własnej Kancelarii oraz wnioskować do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego (celowo nie wymieniam powoływania Premiera i ministrów). Trzeba zaznaczyć, że i w ramach tego katalogu swoboda Prezydenta bywa często dość iluzoryczna jak w wypadku powoływania Prezesa i Wiceprezesa TK spośród kandydatów wskazywanych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału.

W pozostałych przypadkach Prezydent musi uzyskać kontrasygnatę Premiera na danym akcie nominacji. Taką ewentualność przewiduje sama Konstytucja pozostawiając poza katalogiem prerogatyw Prezydenta mianowanie Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych (por. 134 KRP) oraz mianowania ambasadorów (por. art. 133 KRP).

I tutaj dochodzimy do sedna. Czy Premier może odmówić złożenia podpisu? Czy może wpływać w ten sposób na decyzję Prezydenta? Na oba pytania twierdzącej odpowiedzi udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 23 marca 2006 r. Sygn. akt K 4/06, rozpatrując bardzo podobną sprawę, zgodności z Konstytucją powoływania przez Prezydenta Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Trybunał rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdził

Przyznanie Prezydentowi uprawnienia do powołania i odwołania Przewodniczącego Rady nie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym. Jak trafnie wskazują wnioskodawcy, akty urzędowe Prezydenta, zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji, wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnaty). Kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpisaniu, ani też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 140). Kontrasygnata nie jest czynnością ceremonialną, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów – który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem – odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję. W konsekwencji oznacza to, że rząd (Prezes Rady Ministrów) stałby się współuczestnikiem decyzji o obsadzie stanowiska Przewodniczącego Krajowej Rady.

(…)

Oznaczałoby to, że powołując (odwołując) Przewodniczącego KRRiT Prezydent RP każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów na ten akt urzędowy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu w KRRiT, uzależnia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność KRRiT – organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu.

Cytowane orzeczenie nie pozostawia wątpliwości, iż instytucja kontrasygnaty daje Premierowi „faktyczny wpływ na obsadę” danego stanowiska a on sam staje się „współuczestnikiem tej decyzji”.

Krzysztof Leski w swoim tekście podał kilka trybów możliwej nominacji(jest zresztą jeszcze kilka innych np. wspomniany wyżej wybór spośród kilku przedstawionych kandydatów), tyle że ich zastosowanie nie zmienia ogólnych reguł ustalonych w Konstytucji. Każdy akt Prezydenta musi być bowiem oceniany na gruncie art. 144 KRP.

W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał wyraźnie podkreślił, iż prerogatywy Prezydenta mają charakter wyjątku i powinny być interpretowane ściśle

Art. 144 ust. 3 Konstytucji jest jednym z kluczowych przepisów kształtujących ustrojową rolę Prezydenta w systemie konstytucyjnym. Określa on zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, i w tym względzie Konstytucja nie dopuszcza żadnych odstępstw. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu.

Drugą kwestią jest sprawa ususu oraz tego, że odmowa kontrasygnaty powinna być zdarzeniem wyjątkowym, szczególnie wobec decyzji dotyczących nominacji gdyż wtedy stanowi swego rodzaju wotum nieufności wobec danego kandydata, w dodatku wyrażone na ostatnim etapie.

Po pierwsze, nie przywiązywałbym do dotychczasowej praktyki w tym względzie aż tak wielkiej wagi, szczególnie że jeszcze niedawno typowe kontrasygnowane postanowienie Prezydenta wyglądało tak:

Nie skłania mnie to jednak przecież do wniosku, że decyzja Prezydenta wymaga potwierdzenia przez podpisanie przez osobę o tym samym nazwisku.

Wracając do sprawy nominacji ja proponowałbym Prezydentowi sięgnąć raczej ku procedurze znanej dyplomacji gdzie również państwo wysyłające nie ma co do zasady obowiązku konsultowania osoby swojego przedstawiciela z władzami państwa przyjmującego a jednak to robi by uniknąć sprzeciwu tego drugiego. Prezydent może oczywiście próbować stawiać na swoim, nie konsultując swoich decyzji ale w świetle powyższych argumentów nie wróżę mu sukcesu.

Platformy skok na telewizję

Kilka razy byłem pytany czy zabiorę się za felczerów prawa z PO. Nadarza się właśnie okazja – Platforma forsuje niezgodną z Konstytucją nowelizację ustawy o radiofonii i telewizji. Oceniać mogę jedynie medialne doniesienia na temat założeń nowej ustawy i sugerowanego terminu prac ale już na tym etapie nie wygląda to dobrze.

Pierwszym sygnałem dla PO, żeby bardzo ostrożnie zabierać się do rzeczy powinno być bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. KRRiT jest bowiem Radą „wielokrotnie odzyskaną”, poczynając od zagrywek Lecha Wałęsy (powered by Falandysz). Ostatnio jak wiemy skutecznie KRRiT oblegał PiS.

W korowodzie hipokryzji

Zabawne, że dwa lata temu to posłowie PO (w ślad za grupą posłów SLD) skierowali wniosek do Trybunału sprawie nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji autorstwa PiSu. Wskazując w nim na niekonstytucyjność tych zmian, podnieśli następujące argumenty (za streszczeniem zamieszczonym w uzasadnieniu wyroku TK w sprawie 04/06):

Grupa posłów odniosła się także do art. 21 i art. 24 ustawy o przekształceniach, podkreślając niezgodność przyjętych regulacji z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony praw nabytych wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji oraz z art. 7 w związku z art. 213 Konstytucji. W ocenie wnioskodawców, naruszeniem niezależności KRRiT jest taka zmiana reguł jej funkcjonowania, która istotnie zmienia pozycję ustrojową tego organu, powodując – wskutek zmniejszenia liczby członków i natychmiastowego zakończenia kadencji KRRiT – ograniczenie zdolności do odzwierciedlenia różnic politycznych w jej funkcjonowaniu.

Wiemy zatem jaka ustawa PO nie będzie, bo przecież ta partia nie chciałaby łamać reguł, na które sama się powoływała. Prawda?

Odłamkowym! Jest odłamkowym!

Trzeba PO przyznać, że stara się być kreatywna bo poza odzyskaniem telewizji publicznej (najsilniejszej na rynku) i reszty mediów publicznych wprowadziła do gry nowy element – zabrać KRRiT kompetencje do wydawania koncesji. Założenia nowej ustawy PO podobnież przewidują, że koncesje będzie wydawał Urząd Komunikacji Elektronicznej (obecnie odpowiedzialny za telekomunikację). Warto wyjaśnić, że UKE to centralny organ administracji rządowej, podległy obecnie Ministrowi Infrastruktury.

Oznacza to dwie rzeczy: pozbawienia uprawnień do wydawania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej organu, który w myśl Konstytucji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Po drugie i ważniejsze oddaje decyzje koncesyjne w ręce rządu czyli czyni je potencjalnie zależnymi od aktualnego układu rządowego. Nie muszę chyba dodawać czym to pachnie.

Niezorientowanym w temacie można jeszcze dorzucić, że polski rynek telewizyjny czeka w ciągu najbliższych lat rewolucja na miarę Euro 2012 – wprowadzenie telewizji cyfrowej. I podobnie jak w wypadku Euro według specjalistów nie bardzo jest czas na wybieranie lokalizacji Stadionu Narodowego i jego wykonawcy. Na razie PO widać pozostaje w fazie wczesnej HGW i stadionu w Łomiankach.

Wetem czy Trybunałem?

Jeśli wspomniane pomysły PO zostaną przelane na papier i uchwalone przez Sejm, Lech Kaczyński będzie musiał rozważyć czy założyć wór pokutny, pochwę od miecza powiesić na szyi i czekać wysłuchania w Trybunale Konstytucyjnym. Musi bowiem wybrać pomiędzy zastosowaniem prezydenckiego weta, które jest środkiem zawodnym a wnioskiem do tak miłego jego sercu Trybunału.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo TK projekt PO jest niekonstytucyjny w trzech punktach. Po pierwsze w wyroku w sprawie PiSowskiej nowelizacji TK w pełnym składzie uznał za niezgodne z konstytucją przedwczesne zakończenie kadencji KRRiT w drodze zmiany ustawy w sytuacji braku szczególnych okoliczności uzasadniających takie rozwiązanie. Po drugie z orzeczenia TK w sprawie abonamentu telewizyjnego wynika szerokie rozumienie kompetencji KRRiT, z którym pozbawienie kompetencji do wydawania koncesji byłoby sprzeczne. I wreszcie w świetle rozważań o niezależności KRRiT i wolności słowa przekazanie tej kompetencji do organu zależnego od rządu jest niezgodne z konstytucją.

Trzeba też pamiętać, że wniosek prezydenta do TK ma pozycję silniejszą niż wniosek grupy posłów. Złożenie go wstrzymuje wejście w życie ustawy. W przypadku uznania przez Trybunał za niekonstytucyjne przepisów nierozerwalnie związanych z całą ustawą idzie ona do kosza – Prezydent ma obowiązek odmówić jej podpisania. Tym dziwniejsze, że felczerzy prawa, tym razem z PO wysmażyli takiego knota sami się podkładając.

Będziemy walczyć o pokój, aż nie zostanie kamień na kamieniu

Mówiąc Liroyem nasza konstytucja została już „zbadana z przodu i z tyłu”. Platforma idzie dalej tą drogą i pewnie uraczy nas kolejnymi sloganami z puli zbliżonej do „rewolucji oralnej”. Cytatami, które przypominają najwyżej słowa „dla dobra polskiej piłki” padające w „Piłkarskim Pokerze”.

Konstytucja bardziej niż każdy inny akt prawny zależy od kultury prawnej i politycznej. PiS zabrał się za tą kulturę grubym papierem ściernym a gdzieniegdzie zapaskudził towotem. Platforma chcąc ponownie „odzyskać” KRRiT i przekazać koncesjonowanie mediów w ręce organu zależnego od rządu chce chyba wypróbować hebel*.

*Tak wiem, że poprawna polska nazwa to „strug”.

Czytaj też: Jakie lody chce ukręcić Platforma w mediach – część pierwsza