Prezydent RP Lech Kaczyński postanowił ostatnio udzielić wykładu z dziedziny prawa konstytucyjnego. Koncentrując się rzecz jasna na swoich uprawnieniach korzystał chyba z innej Konstytucji więc pozwolę sobie uzupełnić jego wywód w oparciu o Konstytucję RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Przy całym politycznym znaczeniu wiązanym z wyborami Prezydenta mało kto zadaje sobie trud żeby sprawdzić, że zakres uprawnień przyznanych mu w tzw. Konstytucji Wielkanocnej jest dość ubogi. Co więcej, tylko wybrane z nich może on wykonywać samodzielnie, bez potwierdzenia przez Prezesa Rady Ministrów. Te wybrane samodzielne uprawnienia Prezydenta są tradycyjnie nazywane prerogatywami.
Konstytucja RP stanowi, iż co do zasady Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem (por. art. 144 ust. 2 Konstytucji). Natomiast samodzielne uprawnienia Prezydenta sprowadza do wyjątku w postaci listy prerogatyw określonej w art. 144 ust. 3. Tym samym Prezydent może podjąć ważną decyzję w zakresie przyznanych mu prerogatyw a poza nim tylko za zgodą Premiera wyrażoną przez kontrasygnatę.
Konstytucja wprost wiąże kontrasygnatę z wzięciem odpowiedzialności przez Premiera poprzez zatwierdzenie przez niego decyzji Prezydenta, który nie ponosi odpowiedzialności przed Sejmem. Ta zasada obowiązuje również w stosunku do kompetencji kreacyjnych Prezydenta tj. powoływania przez niego osób na dane stanowiska.
Zgodnie z katalogiem prerogatyw zawartym w art. 144 ust. 3 Prezydent może bez kontrasygnaty powoływać Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji , szefa własnej Kancelarii oraz wnioskować do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego (celowo nie wymieniam powoływania Premiera i ministrów). Trzeba zaznaczyć, że i w ramach tego katalogu swoboda Prezydenta bywa często dość iluzoryczna jak w wypadku powoływania Prezesa i Wiceprezesa TK spośród kandydatów wskazywanych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału.
W pozostałych przypadkach Prezydent musi uzyskać kontrasygnatę Premiera na danym akcie nominacji. Taką ewentualność przewiduje sama Konstytucja pozostawiając poza katalogiem prerogatyw Prezydenta mianowanie Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych (por. 134 KRP) oraz mianowania ambasadorów (por. art. 133 KRP).
I tutaj dochodzimy do sedna. Czy Premier może odmówić złożenia podpisu? Czy może wpływać w ten sposób na decyzję Prezydenta? Na oba pytania twierdzącej odpowiedzi udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 23 marca 2006 r. Sygn. akt K 4/06, rozpatrując bardzo podobną sprawę, zgodności z Konstytucją powoływania przez Prezydenta Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Trybunał rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdził
Przyznanie Prezydentowi uprawnienia do powołania i odwołania Przewodniczącego Rady nie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym. Jak trafnie wskazują wnioskodawcy, akty urzędowe Prezydenta, zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji, wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnaty). Kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpisaniu, ani też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 140). Kontrasygnata nie jest czynnością ceremonialną, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów – który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem – odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję. W konsekwencji oznacza to, że rząd (Prezes Rady Ministrów) stałby się współuczestnikiem decyzji o obsadzie stanowiska Przewodniczącego Krajowej Rady.
(…)
Oznaczałoby to, że powołując (odwołując) Przewodniczącego KRRiT Prezydent RP każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów na ten akt urzędowy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu w KRRiT, uzależnia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność KRRiT – organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu.
Cytowane orzeczenie nie pozostawia wątpliwości, iż instytucja kontrasygnaty daje Premierowi „faktyczny wpływ na obsadę” danego stanowiska a on sam staje się „współuczestnikiem tej decyzji”.
Krzysztof Leski w swoim tekście podał kilka trybów możliwej nominacji(jest zresztą jeszcze kilka innych np. wspomniany wyżej wybór spośród kilku przedstawionych kandydatów), tyle że ich zastosowanie nie zmienia ogólnych reguł ustalonych w Konstytucji. Każdy akt Prezydenta musi być bowiem oceniany na gruncie art. 144 KRP.
W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał wyraźnie podkreślił, iż prerogatywy Prezydenta mają charakter wyjątku i powinny być interpretowane ściśle
Art. 144 ust. 3 Konstytucji jest jednym z kluczowych przepisów kształtujących ustrojową rolę Prezydenta w systemie konstytucyjnym. Określa on zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, i w tym względzie Konstytucja nie dopuszcza żadnych odstępstw. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu.
Drugą kwestią jest sprawa ususu oraz tego, że odmowa kontrasygnaty powinna być zdarzeniem wyjątkowym, szczególnie wobec decyzji dotyczących nominacji gdyż wtedy stanowi swego rodzaju wotum nieufności wobec danego kandydata, w dodatku wyrażone na ostatnim etapie.
Po pierwsze, nie przywiązywałbym do dotychczasowej praktyki w tym względzie aż tak wielkiej wagi, szczególnie że jeszcze niedawno typowe kontrasygnowane postanowienie Prezydenta wyglądało tak:
Nie skłania mnie to jednak przecież do wniosku, że decyzja Prezydenta wymaga potwierdzenia przez podpisanie przez osobę o tym samym nazwisku.
Wracając do sprawy nominacji ja proponowałbym Prezydentowi sięgnąć raczej ku procedurze znanej dyplomacji gdzie również państwo wysyłające nie ma co do zasady obowiązku konsultowania osoby swojego przedstawiciela z władzami państwa przyjmującego a jednak to robi by uniknąć sprzeciwu tego drugiego. Prezydent może oczywiście próbować stawiać na swoim, nie konsultując swoich decyzji ale w świetle powyższych argumentów nie wróżę mu sukcesu.
Insider - outsider 